虞永平：有關(guān)學(xué)前教育投入的三個(gè)問題

　　《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國發(fā)[2010]41號(hào))(以下簡稱《意見》)指出，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。”“辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。”“改革開放特別是新世紀(jì)以來，我國學(xué)前教育取得長足發(fā)展，普及程度逐步提高。但總體上看，學(xué)前教育仍是各級(jí)各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為教育資源短缺、投入不足，師資隊(duì)伍不健全，體制機(jī)制不完善，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，一些地方‘入園難’問題突出。”我們認(rèn)為，當(dāng)前影響學(xué)前教育發(fā)展的兩個(gè)最核心的因素是認(rèn)識(shí)問題和投入問題，認(rèn)識(shí)問題雖不是投入問題的全部決定因素，但肯定是主要的和關(guān)鍵的決定因素，投入問題既受制于認(rèn)識(shí)問題，也受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。認(rèn)識(shí)和投入決定了有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的一系列政策、措施，決定了學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。本文重點(diǎn)討論在全國大力發(fā)展學(xué)前教育的背景下，有關(guān)學(xué)前教育投入的三個(gè)基本問題。

　　一、學(xué)前教育需要積極投入

　　《意見》指出，大力發(fā)展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、�；�本”的學(xué)前教育公共服務(wù)。加大政府投入，新建、改建、擴(kuò)建一批安全和適用的幼兒園。《意見》還指出，依法落實(shí)幼兒園教師的地位和待遇；切實(shí)維護(hù)幼兒園教師的權(quán)益，完善落實(shí)幼兒園教職工工資保障辦法、專業(yè)技術(shù)職稱(職務(wù))評(píng)聘機(jī)制和社會(huì)保障政策；對(duì)長期在農(nóng)村基層和邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的公辦幼兒園教師，按國家規(guī)定實(shí)行工資傾斜政策。我們認(rèn)為。以上兩個(gè)方面實(shí)際上就是學(xué)前教育投入的兩個(gè)基本方向，即硬件投入和軟件投入。要全面落實(shí)這兩個(gè)方面工作，政府就要真正做到積極主動(dòng)地投入，而不是消極被動(dòng)地投入。長期以來，政府對(duì)學(xué)前教育的欠賬太多，學(xué)前教育的基礎(chǔ)較薄弱，全社會(huì)發(fā)展學(xué)前教育的基本科學(xué)認(rèn)識(shí)還有待形成。沒有政府積極主動(dòng)的投入。學(xué)前教育發(fā)展中的很多核心問題無法真正得到解決，學(xué)前教育的發(fā)展基礎(chǔ)就難以得到鞏固。

　　政府對(duì)學(xué)前教育的“積極投入”意味著：政府對(duì)學(xué)前教育的投入不是受命投入，而是覺悟性投入。也就是說，要從廣大人民群眾的切身利益、幼兒發(fā)展、國家和民族未來發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的作用。真正把發(fā)展學(xué)前教育當(dāng)作政府的重要職責(zé)，把學(xué)前教育納入社會(huì)公共服務(wù)體系，將學(xué)前教育投入制度化。真正讓政府財(cái)政惠及百姓。真正使幼兒享受愉快充實(shí)的童年，得到全面和諧發(fā)展。政府應(yīng)真正做到“將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。新增教育經(jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜。財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中要占合理比例，未來三年要有明顯提高”。

　　政府對(duì)學(xué)前教育的“積極投入”意味著：政府要針對(duì)學(xué)前教育發(fā)展中存在的困難和問題，關(guān)注學(xué)前教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，做到有重點(diǎn)地投入。不同地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展是不平衡的，存在的問題也各不相同。因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的調(diào)查研究，關(guān)注學(xué)前教育發(fā)展中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，從解決學(xué)前教育發(fā)展中存在的問題出發(fā)，從保障學(xué)前教育健康發(fā)展的高度來考慮投入。

　　二、學(xué)前教育需要長效投入

　　學(xué)前教育是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)事業(yè)，牽涉面廣，涉及的利益群體多，有其自己的發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律，因此，對(duì)學(xué)前教育的投入，應(yīng)綜合考慮各種影響因素，力求投入效益的最大化和長久化。要實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的長效投入。必須處理好以下兩對(duì)基本關(guān)系。

　　一是人事投入與辦學(xué)硬件投入的關(guān)系：對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展具有根本性影響的因素是園舍和教師。在園舍投入和教師投入上，政府應(yīng)該堅(jiān)持�；鶞�(zhǔn)、合法律的原則。所謂�；鶞�(zhǔn)，就是幼兒園的園舍和教師均要達(dá)到基本要求。園舍應(yīng)該安全，符合幼兒園建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，能通過有關(guān)部門的檢查和驗(yàn)收，不追求奢侈和豪華�；萜招詰�(yīng)從公辦幼兒園開始做起，以便使公共財(cái)政發(fā)揮更大的成效。教師必須合格，要有教師資格證書。符合教師的基本條件。要切實(shí)堅(jiān)持學(xué)前教育的專業(yè)性，堅(jiān)持教師資格標(biāo)準(zhǔn)，確保未來一代的健康成長。所謂合法律，是指合格的教師要發(fā)揮積極的作用，必須依法保護(hù)他們的權(quán)益，讓他們享有教師的基本待遇，讓他們感受到教師的專業(yè)尊嚴(yán)。教師是教育質(zhì)量的根本保證，世界上很多有影響的教育質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，都有教師的專業(yè)尊嚴(yán)、教師的待遇等條目。這些都是需要政府的投入來加以保障的。與園舍相比，對(duì)教師合法利益的保護(hù)更需要政府長期投入，只有長期投入，學(xué)前教育才能真正產(chǎn)生長期的成效。要改變政府只關(guān)注短期投入、忽視長期投入的現(xiàn)象，要避免用學(xué)前教育�？畲�替人事投入等其他制度性投入，要避免以外觀改變?yōu)槟康牡挠布�投入代替以質(zhì)量提升為宗旨的人員待遇投入。

　　二是園舍升級(jí)投入與優(yōu)質(zhì)師資提升投入的關(guān)系：在我國，的確有很多地方還沒有幼兒園，有些地方的幼兒園很破舊。就這些地區(qū)而言，政府的確應(yīng)該建設(shè)一批幼兒園。但就我國東部地區(qū)而言，幼兒園建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)已有超標(biāo)的現(xiàn)象，某些地方存在園舍不斷高標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)的現(xiàn)象，有些幼兒園過于奢華，有些地區(qū)的幼兒園硬件設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于西方發(fā)達(dá)國家，公共投入被用來為部分人群服務(wù)。我國還有大量幼兒園教師的待遇無法充分保證，幼兒園教師的社會(huì)保險(xiǎn)還沒有充分落實(shí)，幼兒園教師的收入與中小學(xué)教師相比，差距還很大，幼兒園教師業(yè)務(wù)提高的制度化支持還有待加強(qiáng)。

　　三、學(xué)前教育需要理性投入

　　學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展要遵循學(xué)前教育的規(guī)律。必須在深入研究學(xué)前教育問題的基礎(chǔ)上，從有效解決問題的角度出發(fā)。對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行理性的投入。當(dāng)前需要切實(shí)研究的主要有以下三個(gè)問題。

　　第一，投入方向設(shè)計(jì)問題。有限的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投向何處，是學(xué)前教育投入必須重點(diǎn)關(guān)注的問題。首先，要解決我國長期以來存在的學(xué)前教育財(cái)政投入過于集中的問題。以往我們的財(cái)政投入往往是“錦上添花”。而不是“雪中送炭”，主要經(jīng)費(fèi)都投向了少數(shù)公辦幼兒園，學(xué)前教育投入沒有真正體現(xiàn)“廣覆蓋、�；�本”，客觀上造成了一些地方的不公平現(xiàn)象。學(xué)前教育投入的體制有待進(jìn)一步完善，學(xué)前教育投入需要進(jìn)一步體現(xiàn)公益性、普惠性。學(xué)前教育投入需要真正投向最需要得到支持的環(huán)節(jié)和最需要得到幫助的人群。“廣覆蓋、�；�本”的學(xué)前教育公共服務(wù)是以普及學(xué)前教育和增加學(xué)前教育機(jī)會(huì)為目的的，是面向占人口大多數(shù)的基層群眾的需要的。“廣覆蓋、�；�本”的基本特性是普惠性，確保“廣覆蓋、�；�本”的核心力量是各級(jí)政府，是政府財(cái)政。政府應(yīng)身體力行實(shí)踐普惠性，杜絕用財(cái)政投入建設(shè)只為少數(shù)人服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)幼兒園。其次，要處理好學(xué)前教育的硬件投入與人事投入的關(guān)系。在當(dāng)前，沿海發(fā)

　　達(dá)地區(qū)不少省市幼兒入園率已經(jīng)達(dá)到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家提出的2020年所要達(dá)到的目標(biāo)，因此，硬件建設(shè)已經(jīng)不是學(xué)前教育投入的主要方向。應(yīng)切實(shí)在提升公辦教師比例、相同體制內(nèi)幼兒園教師同工同酬、不同體制內(nèi)幼兒園教師收入距離縮小等方面加大政策調(diào)控力度，增加投入，以切實(shí)保證幼兒園教師的專業(yè)水準(zhǔn)、學(xué)前教育的質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育質(zhì)與量的雙重普及。

　　第二，投入政策設(shè)計(jì)問題。學(xué)前教育投入是學(xué)前教育健康、持續(xù)發(fā)展的重要保證，必須加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育投入的基礎(chǔ)政策研究，主要包括特定的項(xiàng)目該不該投入、在什么情況下投入及如何投入。投入政策設(shè)計(jì)可以避免學(xué)前教育的盲目投入、不公平投入、重復(fù)投入、無原則投入和低效益投入，避免學(xué)前教育投入產(chǎn)生更多的不公平現(xiàn)象。例如，要加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的扶持力度，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)也在為社會(huì)服務(wù)，也在為政府分憂解難。但政府不應(yīng)無原則地對(duì)所有民辦幼兒園進(jìn)行投入，什么樣的民辦機(jī)構(gòu)可以投入。這需要進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。民辦幼兒園采用的是備案制的收費(fèi)制度，從費(fèi)用來源上看，不是分擔(dān)制，而是家庭完全承擔(dān)制。如果經(jīng)過教師資格等基本規(guī)章審核、教育質(zhì)量評(píng)估和幼兒園財(cái)務(wù)審計(jì)，無管理上重大缺陷而造成經(jīng)費(fèi)緊張和辦園困難的，政府應(yīng)該給予必要的扶持。如果財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)盈余較多且被舉辦者大比例抽離的，就不應(yīng)給予扶持。當(dāng)前需要進(jìn)行投入政策設(shè)計(jì)的項(xiàng)目有很多，包括硬件投入、培訓(xùn)投入、編制投入、獎(jiǎng)勵(lì)性投入、保險(xiǎn)性投入等。

　　第三，投入評(píng)估設(shè)計(jì)問題。學(xué)前教育的投入是指向特定的目的的，是為了取得收益的。每一項(xiàng)投入都必須進(jìn)行成效評(píng)估，以免造成投入的低效和無效。因此，學(xué)前教育投入必須有相應(yīng)的評(píng)估制度和措施作保障。在以往的學(xué)前教育投入中，存在有投入無評(píng)估、重投入輕評(píng)估的現(xiàn)象，這就可能導(dǎo)致有限的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生不了最大的成效。在學(xué)前教育投入評(píng)估方面，還存在評(píng)估的技術(shù)、工具和方法不到位以及評(píng)估不科學(xué)等問題，為什么要評(píng)估、由誰來評(píng)估、以什么標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估、如何評(píng)估等基本問題還有待進(jìn)一步研究和明晰。當(dāng)前，特別要注意學(xué)前教育投入評(píng)估的制度設(shè)計(jì)和方案研制。在所有的評(píng)估方案中，最核心的是學(xué)前教育的質(zhì)量評(píng)價(jià)方案，因?yàn)閷?duì)學(xué)前教育的投入從根本上說都會(huì)體現(xiàn)在學(xué)前教育的質(zhì)量上，對(duì)學(xué)前教育的投入從根本上說就是為了提升學(xué)前教育的質(zhì)量。

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